Genel olarak sözleşme, birbirinden farklı menfaat ve amaçlarla hareket eden iki veya daha fazla kişiler arasında hukukî bir sonuç doğurmak ve özellikle bir borç ilişkisi kurmak için yapılan anlaşma olarak tanımlanmaktadır. Kural olarak sözleşmelerin kurulabilmesi için bir tarafın irade açıklaması yeterli olmayıp, birden fazla iradenin karşılıklı ve bir birine uygun olması gerekir. Özel hukuk kişileri arasında yapılacak sözleşmelerde taraflar, sözleşme yapıp yapmamak ya da sözleşmelerin hükümlerine tabi olmak hususunda eşitlik prensibi geçerlidir. Dolayısıyla, taraflardan birisi, tek taraflı iradesiyle, sözleşme ilişkisini değiştirmeye, karşı tarafın yükümlülüklerini artırmaya ya da sözleşmenin esaslı unsurlarında değişiklik yapmaya yönelik işlem yapamaz. İdare, kamu hizmetlerini yürütülebilmek için çeşitli mal veya hizmetlere ihtiyaç duymaktadır. Diğer taraftan, kamu hizmetlerine ilişkin etkinliklerin gün geçtikçe çeşitlenerek artması karşısında idarenin, görevlerinin tamamım kendi olanaklarıyla yerine getirmesi imkansız hale gelmiştir3. Ayrıca, halkın kamu hizmetlerinden yararlanabilmesi her zaman idarenin tek taraflı işlemleriyle gerçekleşmeyebilir. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için idare, tek taraflı işlemlerin yanında değişik nedenlerden dolayı, sözleşme yolunu da seçebilmektedir.